EU's energi- og klimapolitik

Energipolitikken er et gammelt politikområde inden for EU. Man kan ligefrem sige, at EU er grundlagt på energipolitikken, idet især kul dannede grundlag for det første samarbejde mellem landene i form af Kul- og Stålunionen fra 1952. Senere hen blev også atomenergien tilføjet til samarbejdet med Euratom-traktaten fra 1957.

Det var især Jean Monnet, som var interesserede i at få atomenergien med i samarbejdet. Han mente, at Europas langsigtede løsning på energiområdet lå i atomenergien. Det synspunkt tog en række lande (ikke mindst Frankrig) til sig. Samtidig opstod der visse steder en folkelig modstand mod atomkraft i forbindelse med ungdomsoprøret i 1968, hvor ungdomsoprøret og anti-atombevægelsen smeltede sammen i de efterfølgende år i visse lande.

Med hensyn til de andre energikilder (olie, gas og el) var de en del af det almindelige fællesmarked i Romtraktaten fra 1957, dvs., at de i princippet skulle kunne handles frit over grænserne. Man tillod imidlertid i begyndelsen offentlige monopoler på el- og olieområdet, hvis der var tale om statsmonopoler. Det var først i forbindelse med etableringen af det indre marked fra slutningen af 1980’erne, at man begyndte at bryde disse monopoler op.

I 1973 og 1979 kom de to oliekriser, som fik betydning for EU’s energipolitik. I årene op til dannede man i de olieproducerende lande det arabisk dominerede OPEC-kartel. I løbet af 1960’erne fik dette kartel stadigt større magt. I forbindelse med krigen mellem Israel og de omkringliggende lande i 1973, begyndte OPEC-kartellet at benytte olien som et sanktionsmiddel i international politik.

På det tidspunkt var Saudi-Arabien den helt store olieproducent, og man kunne på grund af sin 40 procents andel af verdens samlede olieproduktion fungere som ’buffer’ mellem OPEC og resten af verden. Hvis Saudi-Arabien skruede ned eller op for olieproduktionen, kunne resten af verden mærke det på priserne.

Som reaktion på denne situation begyndte EU at tage energipolitikken op til behandling. Man begyndte at oprette olielagre ved at have olie svarende til flere måneders forbrug liggende. Ved at oprette lagre kunne EU imødegå OPEC-kartellets priskrig, fordi EU i et vist omfang selv havde olie liggende, som man kunne slippe løs. Samtidig begyndte EU at satse endnu mere på alternative energikilder som kul og atomenergi.

I Danmark blev der især bygget kulkraftværker, fordi man efter folkeligt pres var imod atomenergien. Langsomt fik man på denne måde brudt OPEC kartellet. Fra 1980’erne og frem har OPEC mistet sin stærke position. Det skyldes også, at nye olieproducerende aktører ikke meldte sig ind i OPEC. Rusland, Norge og Storbritannien blev væsentlige aktører på oliemarkedet, men meldte sig ikke under OPEC’s faner, fordi kartellet blev opfattet som værende et arabisk initiativ (også selv om et land som Venezuela var med).

Efter 1985 opstår der en ny situation, da indre marked-programmet initieres. Med dette program skulle der ske et opbrud af de store statsmonopoler på energiområdet. Konkret skete dette ved at adskille produktion, transmission og distribution af energi. Ideelt set burde disse tre elementer i energiproduktionen adskilles i selvstændige selskaber, som ikke havde noget med hinanden at gøre. Tidligere havde de store offentlige energiselskaber stået for alle tre led i kæden.

Grunden til, at man efterstræbte denne form for adskillelse, var at man søger at liberalisere energimarkedet, således at private aktører kan komme til at konkurrere. Men adskilles delene ikke, bliver de offentlige monopoler blot til private monopoler. Private monopoler er for så vidt værre end offentlige, fordi man i det private ikke vil holde sig tilbage med at sætte priserne op (hvorimod det offentlige trods alt vil have nogen tilbageholdenhed på grund af ideologiske hensyn eller vælgerpres).

Ud over at skille de tre områder ad (produktion, transmission og distribution) var det endvidere vigtigt, at der kom konkurrence i alle dele af kæden. Det skyldes, at et monopol på bare et af områderne svarer til at have monopol på hele området. Der kan være nok så meget konkurrence på produktionen, men hvis der kun er én distributør, kan denne jo sætte sine priser, som vedkommende vil.

Hvis ikke der kan komme konkurrence på alle de enkelte dele af kæden, er det vigtigt, at sådanne områder reguleres kraftigt i forhold til, hvilken pris man må tage, eksempelvis kan man ikke oprette flere ledningsnet til transmission, hvorfor der opstår skadeligt monopol på dette område, hvis ikke det reguleres politisk. Konkret har man løst problemet ved at lovgive om, at transmissionsejerne ikke må nægte andre aktører at sælge f.eks. strøm på deres ledningsnet.

I 1990'erne begyndte miljøhensynet at vinde frem på den politiske dagsorden. Det så man blandt andet ved, at der opstod såkaldt grønne politiske partier. Det stærkeste eksempel er i Tyskland, hvor 'De Grønne' blev et vigtigt parti. Der er i tiden både et folkeligt krav om og en politisk vilje til at tage miljøet op.

I 1991 fik EU endvidere et første gas- og elprisdirektiv, der skulle sikre gennemsigtige priser på disse områder. Med Maastrichttraktaten fik EU endvidere implementeret ideen om de 'Transeuropæiske Net' (TEN). De Transeuropæiske Net dækker over et politisk ønske om, at der ikke skal være nationale grænser for gasnet, el-net og olienet. Alle udbydere skal kunne bruge de forskellige infrastrukturelle muligheder til at transportere de forskellige energiprodukter. Nogle steder havde der før været nationale barrierer, hvor udbyderne ikke kunne få lov at sælge over grænserne. I 1998 kom et direktiv, der sørgede for en åbning af gasmarkedet inden for 10 år, og i 2003 krævede elmarkedet ligeledes åbnet inden 2007.

I 2006 udkom Kommissionen med sin grønbog om energipolitikken. Her er Kommissionen kommet langt med hensyn til miljødagsordenen. Begrebet 'grønbog' dækker over Kommissionens bud på fremtidig politik. Det er en udgivelse med under tiden ret vilde idéer om EU's udvikling og er ofte skrevet med hjælp af europæiske akademikere. Ideerne får i en grønbog lov at florere, og håbet er at skabe en innovativ dagsorden.

En række af idéerne blev efterfølgende droppet på grund af praktiske hensyn eller høringssvar. Men enkelte idéer levede videre og blev yderligere konkretiseret i det, man i EU regi kalder 'hvidbøger'. Hvidbøgerne samler således grønbøgernes levedygtige ideer op og konkretiserer dem. (I en dansk kontekst kan man sammenligne hvidbogen med regerings lovprogram, hvori nye lovideer og begrundelser for disse præsenteres, men med den forskel, at EU's hvidbøger handler om et bestemt område, mens regeringens lovprogram dækker alle nye love). I grønbogen om energipolitikken fra 2006 var svaret på udfordringerne at finde i nye grønne jobs og ny grøn vækst. Det var noget, som også afspejler sig i den danske debat.

Den daværende danske statsminister Anders Fogh Rasmussen havde begyndt sin embedsperiode med at tilbagevise enhver kritik på miljøområdet ved at sige, at der ikke var en frø eller en fugl, som havde fået det værre efter VK-regeringen var kommet til i 2001. Så indtraf der i 2007 en forandring, idet Fogh Rasmussen i sin berømte tale på Venstres landsmøde siger, at han tog fejl på dette område. Nu mente han, at man skulle have satset mere på den grønne dagsorden. Hvis man sammenligner Foghs tale med Kommissionens grønbog fra året før, er de visse steder sætning for sætning enslydende. Det handler om at de grønne jobs giver grøn vækst, og at det er på dette område, at Danmark og EU henholdsvis har komparative fordele i den globale konkurrenceøkonomi.

Både Anders Fogh Rasmussen og Kommissionen forudså, at der blev større efterspørgsel på den grønne teknologi, som både forurener mindre og belaster klimaet mindre. På dette område ser man tydeligt en parallelitet mellem den nationale dagsorden og den europæiske dagsorden. Kommissionen kommer med sin grønbog, som bliver godt modtaget, og de nationale ledere annammer den ret hurtigt og begynder at tale det samme sprog som Kommissionen.

Det siger noget om, at europæisering ikke blot er den hårde europæisering i form af direktiver, hvor EU-love konkret skal implementeres i en f.eks. dansk sammenhæng. Europæisering er også en blød proces, hvor Kommissionen kan sætte en dagsorden, der tages op i en national politisk sammenhæng. Kommissionen følger op på sin grønbog i 2008 med den berømte 20-20-20 rapport. Her har man en målsætning om 20 procents reduktion af det samlede energiforbrug, om 20 procents reduktion af udledning af drivhusgasser og om 20 procent af energiproduktionen som stammende fra vedvarende energikilder. Disse foreløbige målsætningerne er siden løbende blevet justeret og ført længere ud i fremtiden.

I 2014 besluttede Det Europæiske Råd, at oprettelsen af en energiunion i EU skulle være et af de vigtigste mål for EU. Energiunionen skulle ifølge stats- og regeringslederne have tre formål: 1) levering af energi til en overkommelig pris til virksomheder og forbrugere, 2) sikker energi til alle EU-lande ved at mindske EU’s energiafhængighed og 3) mere grøn energi og fortsat kamp mod klimaændringer.

Senere i 2014 vedtog EU’s ledere den såkaldte 2030-ramme for klima- og energipolitikken. De godkendte firemål: 1) et bindende mål om at reducere drivhusgasemissionerne med 40 procent senest i 2030 i forhold til 1990-niveauerne, 2) et mål på mindst 27 procent for den andel af vedvarende energi, der forbruges i 2030, 3) en forbedring af energieffektiviteten på 27 procent og 4) færdiggørelsen af det indre energimarked.

Den 30. november-12. december 2015 fandt klimakonferencen i Paris sted. Den affødte en ny global aftale om klimaændringer. Aftalen omfatter en handlingsplan med henblik på at begrænse den globale opvarmning til ”et godt stykke” under 2 grader celsius og fortsatte bestræbelser på at begrænse den yderligere til 1,5 grader celsius. EU’s klimadiplomati havde været yderst aktivt med henblik på at sikre et vellykket resultat med Parisaftalen.

I 2018 vedtog EU’s Ministerråd et direktiv om, som forbedrer bygningers energieffektivitet og tilskynder til renovering. Det langsigtede mål var at dekorbonisere den eksisterende bygningsmasse i EU, hvor varmen ofte suser ud fra. Ministerrådet strammede også i 2018 op på EU-aftalen om vedvarende energi. Målet var nu, at 32 procent af EU’s energi skulle komme fra vedvarende energikilder.

Året efter i 2019 vedtog man nye regler for elmarkedet. De indebar bl.a., at forbrugerne fik flere rettigheder, og at sårbare kunder blev beskyttet. Desuden færdiggjorde man også i 2019 en ny ramme for energipolitikken, som blev kaldt ”Ren energi til alle europæere”. Det var en samlet pakke med forordninger og detektiver, som endegyldigt skulle sikre en klimavenlig energiforsyning.

I 2019 fremlagde den nytiltrådte Kommission den såkaldte ”European Green Deal” (også kaldet den europæiske grønne pagt). Den indebar bl.a., at målene for udledning i 2030 skulle strammes endnu mere. Desuden skulle handlen med udledningsrettigheder udvides til nye områder, hvorefter antallet af udledningsrettigheder så skulle nedskæres. Det skulle sikre, at reduktionerne i EU med udledninger af klimagasser skete så omkostningseffektivt som muligt.

Herudover skulle EU have sin egen klimalov, og det skulle undersøges, om det var muligt at lægge told på varer fra lande, som ikke tilgodeså klimaet tilstrækkeligt. Sigtet med loven var, at Europa skulle tilstræbe nul udledninger af klimagasser.

I 2020 kom der i kølvandet på ”Green Deal” et nyt mål for 2030, hvor udledningerne i EU skulle være begrænset med mindst 55 procent i forhold til niveauet i 1990.

EU’s klimalov blev vedtaget i 2021. Formålet med klimaloven er at skabe klare rammer for vejenmod klimaneutralitet i 2050, hvor EU ikke netto må udlede klimagasser. I den forbindelse skal klimaloven sikre konsistens i forhold til EU-regler i alle berørte sektorer.

I EU’s klimalov er målet som i ”Green Deal” er reduktion af udslippet med klimagasser med 55 procent i 2030, sikringen af en klar proces for delmålet for 2050 og negative emissioner efter 2050. Det sidste betyder bl.a., at EU binder større mængder klimagasser, end man udleder.

Aftalen om EU’s langsigtede budget 2021-2027 og EU’s store genopretningsfond efter coronakrisen – NextGenerationEU – indebar øget finansiering af grønne initiativer. Mindst 30 procent af EU’s nuværende budget skal således gå til klimatiltag. Og mindst 37 procent af genopretningsfondens mider skal anvendes til samme formål. Udgifter skal i det hele taget være i overensstemmelse med Parisaftalen om udledning af klimagasser. Det er også i den forbindelse, at EU har besluttet at rubricere gas (i hvert fald i en overgangsperiode) og atomkraft som grønne energikilder, fordi de udleder mindre CO₂ (gas) eller ingen CO₂ (atomkraft) i forhold til fossile alternativer.

Generelt siger man, at EU's energi- og klimapolitik hviler på tre søjler: en konkurrencesøjle (som handler om markedsintegration), en miljøbeskyttelsessøjle (som handler om beskyttelse af det ydre miljø og klimaet) og så en forsyningssikkerhedssøjle (som handler om at sikre forsyningen af energi til EU).

EU's overordnede mål er at sikre, at disse tre søjler understøtter hinanden. Udfordringen ligger i at sørge for, at f.eks. forsyningssikkerhedshensynet ikke modstrider miljøhensynet, og at konkurrencen ikke lider last, således at energipolitikken er sammenhængende på de tre områder. - Konkurrencesøjlen

Den første søjle i form af konkurrencesøjlen har været konstant debatteret i EU siden 1950'erne. Siden slutningen af 1980’erne har det ikke mindst drejer sig om liberaliseringen af de nationale energimonopoler. Det har været en vanskelig proces, fordi der har været mange forskellige hensyn at tage. Det klassiske hensyn har været, at energiproduktionen er forbundet med særlige sikkerhedspolitiske hensyn og derfor i mange år ikke blev opfattet som noget, man blot kunne overlade til det frie marked. Det skyldes, at energiforsyningen er af fundamental vigtighed for alle EU’s lande, og at sikringen heraf ikke må kunne udnyttes af lande uden for EU til at lægge pres på EU-landene.

Derudover har der været et politisk ønske om at regulere de naturlige monopoler på især gasområdet. Naturlige monopoler opstår, hvis f.eks. én producent har lagt ledningsnetværket for gasforsyningen. I det tilfælde er det ikke let for konkurrenter at etablere et helt nyt netværk, fordi omkostningerne forbundet hermed er så høje. (Det er urealistisk, at alle gasproducenter skal have hver sit ledningsnetværk). Derfor bliver det naturligvis svært at etablere konkurrence på området. Hvis sådanne områder med naturligt monopol skal liberaliseres, kræves der en kraftig regulering, hvor f.eks. adgangen til netværket gøres fri.

Samtidig har der knyttet sig nogle sociale hensyn til energipolitikken, f.eks. skal det sikres, at energiproducenterne på trods af liberalisering fortsat leverer energi til yderområder, hvor det måske ikke er markedsøkonomisk rentabelt at sælge sin energi på grund af for få kunder. Uden regulering med socialt sigte kunne man forestille sig, at producenterne hurtigt ville sætte priserne kraftigt i vejret for yderområderne. Det ville måske være markedsmæssigt optimalt, men ikke politisk acceptabelt.

Derfor knytter man regulering til området, som sikrer, at energiproducenterne skal levere til alle forbrugere uden at sætte prisen i vejret for yderområderne. Et andet socialt hensyn er manglende betaling. Hvis en kunde ikke betaler, vil producenten jo lukke for strømmen til den pågældende kunde. Det er også rimeligt, hvis der er tale om voksne mennesker, som ikke betaler. Men hvad nu, hvis det er en børnefamilie? Her har de offentlige energiselskaber taget nogle særlige hensyn, som man har sørget for, at også de private producenter skulle bære videre efter en liberalisering.

Liberaliseringen af energiområdet omfatter vidt forskellige elementer. Man kan i den sammenhæng som nævnt skelne mellem selve energiproduktionen, transmissionen af energien (langdistancetransport f.eks. via højspændingsmaster eller rør med højt pres indeholder elementer af ”naturlige” monopoler og kræver derfor et omhyggeligt institutionelt set-up), distributionen af energien (transporten af energien fra transmissionsnettet til forbrugerne via lavspændingskabler og rør med lavt pres indeholder ligeledes – om end færre – elementer af naturligt monopol) og forsyningen (hvor udfordringen har været at gøre den for rent ingeniørmæssige opgave til en handelsvare).

Der knytter sig nogle problemer til denne liberaliseringsproces af energiområdet. Blandt andet kan kunder opleve, at de med de nationale monopoler havde fordele, som de mister på et liberalt marked. Det kan være yderområderne, som får højere priser (selv om de stadigt tilgodeses). Det kunne også være pensionister, som i nogle lande havde været vant til at få billigere energi end andre, eller dele af erhvervslivet som har fået særlige ordninger med energi til lavpris, som en privat leverandør på et konkurrencepræget marked ikke kan leve op til. Derudover har man oplevet nogle problemer i forhold til manglende afkobling mellem transmission og operatør med hensyn til el og gas. Ligeledes har det været et problem, at priserne på det nye marked har været uigennemsigtige for forbrugerne.

Endelig er mange af problemerne opstået på grund af svage nationale regulatorer, der ikke har kunnet følge ordentligt op på skiftet fra offentlig til privat energiproduktion. Danmark er et eksempel herpå. Liberaliseringen af energiområdet skulle have ført til lavere elpriser, men i stedet fik Danmark nogle af EU's højeste el-priser, hvorfor det har ikke været gunstigt for elprisniveauet at gennemføre denne liberalisering.

Ganske vist har man fået en stor spiller på området i form af Ørsted (tidligere DONG Energy), som måske kan levere et betydeligt skatteprovenu på sigt, men at lade kunderne betale højere priser er en meget dyr måde at skaffe penge i statskassen på, fordi den øgede omkostning fører til krav om højere lønninger, der fører til højere produktionsomkostninger, som gør virksomhederne mindre konkurrencedygtige. Højere elpriser giver også direkte udslag i højere produktionspriser for virksomhederne. Her har man altså tilsyneladende ladet hensynet til Ørsted veje højere end hensynet til forbrugerne. Danmark har med andre ord været en svag national regulator, som ikke har formået at få overgangen til et liberaliseret marked til at foregå hensigtsmæssigt.

- Miljøsøjlen

Det andet element i EU's energipolitik er miljøsøjlen. Her er sket noget siden 1980'ernes store miljømæssige bekymring for om sur regn (dvs. regn, som på grund af industriproduktions udledning af svovl er blevet forsuret, således at den er dræbende for f.eks. skovene) til det 21. århundredes frygt for klimaforandringerne. I 1980'erne brugte man begrebet ‘Waldsterben', som beskrev skovdøden i store dele al det centrale og østlige Europa.

Også i Norden havde man problemet. Især Sverige oplevede, at søerne blev mere sure til skade for naturen. Problemet er i et vist omfang løst ved at gribe ind over for de stoffer, som bidrog til forsuringen af regnen, f.eks. lavede man filtre på fabrikkernes skorstene. I dag er problemet langt mindre som følge af indsatsen.

Derfor er der kommet andre problemer på dagsordenen og herunder især klimaforandringerne. EU har en række midler, som bruges til at sikre hensyntagen til miljøet og herunder handel med udledningsrettigheder, energibesparelser, vedvarende energi og oplagring af kuldioxid.

-Forsyningssikkerhedssøjlen

Det tredje element i EU's energipolitik er forsyningssikkerheden. Skrækscenariet for EU er, at den nuværende afhængighed af udefrakommende energi ville vise sig at være meget problematisk. Afhængigheden af energi fra Rusland efter den russiske invasion af Ukraine viste, at skrækscenariet havde bund i noget reelt. På nuværende tidspunkt får EU cirka 50 procent af sin energi udefra, men der er en reel risiko for, at EU allerede i 2030 vil få to-tredjedele af sin energi fra kilder uden for EU, med mindre selvforsyningen øges. Den sikkerhedspolitiske afvejning er, om det er rimeligt at udsætte sig selv for risikoen ved at være afhængig af energi fra lande som Rusland og de arabiske lande m.v.

EU har forsøgt at undgå dette scenarie ved at sprede sin energiforsyning på forskellige energikilder. På den måde bliver man mindst muligt afhængig af enkelte leverandører. Samtidig satser man på de kilder, man har inden for EU (atomkraft og vedvarende energi) og forsøger at undgå den udefrakommende olie og gas. Det ændrer dog ikke ved, at EU-landene er fortsat med at være meget afhængige af russisk gas. Det gælder ikke mindst Tyskland. Samlet set kom 21,4 procent af EU’s energi (olie, gas, kul) i 2020 fra Rusland.

I en dansk debat virker atomkraft som et mærkeligt sted at satse, fordi Danmark altid har haft en stor modstand mod denne energikilde. I andre EU-lande er dette en mere naturlig ting at satse på. Det gælder f.eks. i Frankrig, hvor de førende politiske partier traditionelt er tilhænger af atomkraft (det stik modsatte er tilfældet i Tyskland). Derudover udvikler man energipartnerskaber med producenter og transitlande, så man får troværdige partnere. EU sørger også for, at landene internt fordeler sin energi på markedsvilkår ved at oprette et paneuropæisk energifællesskab blandt andet via det Transeuropæiske Netværk (TEN). Endelig tænker man energipolitikken med ind i EU's andre eksterne politikker (udenrigspolitik, sikkerhedspolitik og handelspolitik).

Ser man på udviklingen inden for energivirksomhederne, bliver meget af det ovenstående opsummeret. Disse er gået fra at være statsmonopoler til at være aktører på et marked. Dette afspejles blandt andet i, at en del af de ansatte i de kunderettede dele af virksomhederne er gået fra at være ingeniører til at blive marketingsfolk. Ting som reklame og branding er pludseligt blevet en del af energisektoren, og alliancer og strategi er blevet en del af dagligdagen.

Hvad drejer klimapolitikken sig så egentligt om? Stern-rapporten, som blev udarbejdet af den engelske økonom Nicholas Stern i et forsøg på at analysere klimaproblemerne med samfundsvidenskabelige øjne fastlog, at man med klimaproblemet står over for den største markedsfejl, som menneskeheden nogensinde har set. Det er et eksempel på en eksternalitet, som ikke kan løses ved hjælp af markedskræfterne, men hvor der er behov for politiske løsninger, fordi der er tale om en ekstrem ekstern negativ eksternalitet ved industrialiseringen. Samtidig er det et internationalt problem, som kræver internationale løsninger, men hvor netop internationale løsninger er meget svære at få i hus. Man kan bruge spil teoriens eksempel med 'fangernes dilemma' til at illustrere dette.

Fangernes dilemma går i korte træk ud på, at to parter skal tage stilling til om de kan stole på hinanden. Hvis de samarbejder, får de begge det optimale resultat, men hvis en af fangerne vælger at undlade at samarbejde, mens den anden samarbejder, tager den første fange hele stikket hjem, mens den samarbejdende fange straffes hårdt for sin godtroenhed. Idet begge fanger er klar over, at der er en risiko for, at den anden undlader at samarbejde, vil de begge rationelt vælge ikke at samarbejde. Dette giver et mindre fordelagtigt resultat for begge, men dog ikke så slemt som, hvis de bliver 'snydt' af den anden. Spillet illustrerer således rationel handling forudsat, at aktører handler ud fra en forventning om, hvordan andre aktører handler (en såkaldt Nash-ligevægt).

I klimaspørgsmålet handler det om, at verdens lande skal blive enige om, at indføre restriktioner på deres industriers udledning af drivhusgasser. Hvis alle samarbejder og indfører de samme restriktioner, er spillet ens for alle. Hvis kun nogle lande indfører restriktioner, får de ikke-handlende (ikke-samarbejdende) lande imidlertid en urimelig konkurrencefordel. De kan jo producere videre uden hensyn til klimaet, som de andre tager sig af. Og ikke alene det: For 'synderen', som ikke handler, vil energipriserne blive utroligt billige, idet de handlende lande vil gå væk fra olie og kul. De tilbageværende olie- og kulforbrugere vil således kunne købe ekstremt billigt energi, fordi efterspørgslen på olie og kul vil være faldet. Med denne usikkerhed om, hvorvidt andre lande vil indføre drivhusgasreducerende politikker, vil alle landene være tilbøjelige til ikke at handle.

Klimaindsatsen kræver således et ekstremt niveau af samarbejde og en ekstrem grad af indsigt i hinandens gøren og laden. Landene vil kræve kontrol af hinanden for at sikre, at de andre lande lever op til deres forpligtelser og ikke snyder og dermed undlader at samarbejde. Hvis ikke landene har vished for, at alle gør, som de har forpligtet sig til, vil systemet bryde sammen. Spilteorien forudser altså, at klimaforhandlingerne vil være endog meget vanskelige.

Der er imidlertid også en del, som har kritiseret spilteorien og mener, at fangernes dilemma ikke kan overføres på klimaforhandlingerne. Det skyldes, at fangernes dilemma er et statisk spil, mens man i den virkelige verden spiller gentagne spil i det uendelige. Når parterne mødes igen og igen ved forhandlingsbordet, ved man efterhånden nogenlunde, hvor man har hinanden, og her er der mulighed for, at tillid kan opstå. Ved gentagne spil ved man, at aktører spiller et 'tit for tat' spil – noget for noget. Aktører bliver villige til at samarbejde, hvis de andre gør det samme. Hvis andre begynder, tør man godt gå med. Som enkeltstående spil ser klimaforhandlingerne noget deprimerende ud, men man kan hænge sin optimistiske hat op på, at spillet skal gentages.

Der er forskellige løsningsmuligheder for klimaproblemet. Man kan indføre administrative indgreb, hvor det bestemmes, at bestemte virksomheder eller sektorer kun må udlede en vis mængde drivhusgas. Denne form for regulering, hvor det betinges, at virksomheder eller sektorer skal opfylde bestemte produktionskrav og standarder, kaldes på engelsk for 'command and control'.

Man kan også gå en anden vej og indføre afgifter eller globale kvoter på drivhusgasudledning. Denne løsning er både billigst og bedst. Man kunne endvidere forestille sig, at man stillede CO₂-venlig teknologi billigt til rådighed for de lande, som valgte at samarbejde som forbedring af verdens klima.

EU's bidrag på området for klimapolitik har været at opløse anarkiet internt i Unionen, således at enhver risiko for, at et suboptimalt fangernes dilemma-spil opstår, er fjernet. Det kunne man også fagligt forvente af en kvasi-føderation som EU. Samtidig har EU også følt, at man skulle optræde som en slags policy-entreprenør på den internationale scene. EU har jo været forholdsvis drivende for den progressive udvikling i den internationale klimadebat. EU har været forgangsregion på stort set alle punkter. Efter Kyoto-aftalen etablerede EU som nævnt sin egen byrdefordeling blandt medlemsstaterne.

I EU har man etableret et kvotehandelssystem. Det blev etableret som en reaktion på klimaudfordringerne, og udsprang ikke som sådan af Kyoto-protokollen. I stedet mente mange i EU, at man (uanset, hvad Kyoto-protokollen sagde) burde have sit eget moderne system. EU besluttede at bruge kvoter i stedet for at bruge diverse administrative instrumenter. Ambitionen var at få indført reduktioner der, hvor det er billigst at lave. Derfor lavede man et helt unikt system med kvotehandel inden for EU. Her kan de forskellige operatører handle med sine CO₂-kvoter. I første omgang får man sin kvote gratis, men senere hen skal man betale for disse. Langsomt bliver kvoterne så mindre. Hvis virksomhederne ikke bruger sine kvoter, kan de sælge dem videre. Hvis virksomhederne omvendt udleder for meget, kan de enten investere i grøn teknologi eller købe sig til flere kvoter fra andre virksomheder.

Hvem er så omfattet af EU’s kvotesystem? Det er de virkelig store producenter af energi med anlæg større end 20 MW, dvs. el- og fjernvarmeværker, raffinaderier og anlæg inden for metal-, cement-, glas-, tegl-, pap- og papirindustrien. Virksomheder med et energiforbrug på mindre end 20 MW er ikke omfattet af kvotesystemet (dvs. mindre industrivirksomheder, transportsektoren, landbruget, serviceerhvervene, affaldsdeponering, spildevandsvirksomheder og husholdningerne).

Hvem er så de skyldige i klimaproblemerne? Er det Europa og Nordamerika, som det ofte hævdes? På en måde er det faktisk. For historisk set er det meste udslip kommet herfra. CO₂-udslip pr. indbygger har tidligere haft en stærk sammenhæng med BNP pr. indbygger. Det ses af, at Nordamerika og Europa siden 1850 har produceret omkring 70 procent af alt CO₂-udslip, som stammer fra energiproduktion, mens udviklingslandene har stået for mindre end 25 procent.

Samtidig er dette udslip jo konsekvensen af en industrialiseringsproces, som også resten af verden har nydt godt af, fordi man også her har adgang til biler, fjernsyn, vaskemaskiner, varmeanlæg osv., som skyldes Vestens industrialisering. Ser man på, hvordan landene står med hensyn til CO₂-udslippet per indbygger, er der store udsving. I toppen finder man Saudi-Arabien, Nordamerika og Australien, mens man i bunden finder alle udviklingslandene. EU-landene hører til den gruppe lande, som har reduceret udslippet af klimagasser mest.

Læs mere i Lex

• forskningspolitik
• EU